農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險管理的有效機制，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益具有重要作用。我國高度重視農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，2025年農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模突破1550億元，為1.25億戶次農(nóng)戶提供風險保障超5.2萬億元。今年中央一號文件提出“強化價格、補貼、保險等政策支持和協(xié)同”“強化稻谷、小麥、玉米、大豆保險保障，支持發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險，提高保險理賠效率”。本報告回顧了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程，總結(jié)取得的成效，并對未來農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展提出相關(guān)建議。

穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要政策工具

農(nóng)業(yè)保險是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)村居民設計的風險管理工具，通過合同約定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各類風險造成的損失提供經(jīng)濟補償，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分。農(nóng)業(yè)保險具有以下兩方面的重要作用。

一方面，應對農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風險。農(nóng)業(yè)是典型靠天吃飯的高風險產(chǎn)業(yè)，面臨極端天氣、病蟲害頻發(fā)等自然風險和價格波動、產(chǎn)銷周期錯配等市場風險。農(nóng)業(yè)保險這一風險管理工具，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)撐起“防護傘”，能有效減輕風險帶來的經(jīng)濟損失，顯著穩(wěn)定農(nóng)民種植意愿，解決農(nóng)民因風險問題難以恢復再生產(chǎn)的后顧之憂，對于增強農(nóng)業(yè)抗風險能力、保障糧食安全具有不可替代的作用。

另一方面，以市場化機制豐富財政支農(nóng)路徑。直接補貼的傳統(tǒng)財政支農(nóng)模式存在覆蓋面有限、成本偏高、資金投向精準度不足等短板，農(nóng)業(yè)保險通過財政與金融協(xié)同，有效破解了以上痛點。具體而言，政府通過保費補貼這一杠桿支點，以少量財政資金投入，如30%保費補貼，即可撬動數(shù)倍總保費，大幅提升風險保障額度，充分發(fā)揮了財政資金的乘數(shù)放大效應。同時，保險機構(gòu)依托金融手段提升服務效能。通過市場化運作推動產(chǎn)品創(chuàng)新、精準營銷，有效拓寬了農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面?！帮L險發(fā)生才賠付”的保險機制，進一步提升支農(nóng)資金的使用精準度，避免了傳統(tǒng)補貼可能存在的“撒胡椒面”式浪費。

我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程

我國農(nóng)業(yè)保險立足國情，堅持循序漸進、試點先行、逐步推廣，探索出一條政府與市場結(jié)合的特色發(fā)展道路，其發(fā)展歷程大致可劃分為以下幾個階段。

改革開放后，我國開始探索農(nóng)業(yè)保險。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，抵御自然災害的保險需求隨之顯現(xiàn)。1982年，中國人民保險公司順應這一需求導向，試辦畜禽保險，并逐步擴展至糧棉油等種植業(yè)領域。然而，受限于保費主要依賴農(nóng)戶自繳而農(nóng)戶支付能力有限、商業(yè)保險公司初涉該領域難以有效分散風險等因素，純商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險賠付率長期高于100%，經(jīng)營主體僅有中國人民保險公司等少數(shù)幾家，業(yè)務規(guī)模逐步放緩。

2004年后，我國逐步構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險制度。2004年至2006年，中央一號文件連續(xù)三年對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進行部署，強調(diào)“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的試點范圍，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務”“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險”，明確了由純商業(yè)化向政策性保險轉(zhuǎn)型的方向。2007年中央一號文件提出“按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系”，并要求“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼”。同年，中央財政安排10億元保費補貼，在6?。▍^(qū)）對5種農(nóng)作物啟動試點并取得成功。此后，試點范圍逐步擴展至全國，保障標的和險種持續(xù)增加，保費補貼機制日益完善?？紤]到地方財政差異，逐步構(gòu)建了中央、省、市三級財政分擔的補貼體系。經(jīng)營主體方面，安信、安華、陽光、國元等專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司相繼獲批成立，為市場注入新活力。

2012年后，我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度體系日益完善。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上，2012年11月，國務院發(fā)布《農(nóng)業(yè)保險條例》，以行政法規(guī)形式確立了政策性農(nóng)業(yè)保險制度框架。此后，相關(guān)政策持續(xù)優(yōu)化。一是提升保障水平。2016年中央一號文件提出“探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險，以及收入保險、天氣指數(shù)保險試點”“穩(wěn)步擴大‘保險+期貨’試點”，嘗試將農(nóng)產(chǎn)品價格風險、農(nóng)民收入損失和氣候風險納入保險范疇。二是加大補貼力度。2016年財政部出臺《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》，明確中央財政提供保費補貼的范疇包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林和其他品種。同時，還規(guī)定中央財政進一步加大對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物保險的支持力度。三是拓寬保障范圍。關(guān)注重點群體和重大災害的風險保障，2017年財政部等部門制定《糧食主產(chǎn)省農(nóng)業(yè)大災保險試點工作方案》，明確提出在13個糧食主產(chǎn)省選擇200個產(chǎn)糧大縣，面向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)大災保險試點。2007年至2018年，我國農(nóng)業(yè)保險保持快速發(fā)展勢頭，農(nóng)業(yè)保險保費收入從51.8億元增長到572.7億元，參保農(nóng)戶從4981萬戶次增長到1.95億戶次，分別增長10.1倍和2.9倍。

2019年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，推動市場潛力進一步釋放。2020年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入躍居全球首位。農(nóng)業(yè)保險支持力度持續(xù)增加，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物的完全成本保險和種植收入保險政策在全國范圍內(nèi)逐步落地實施，保障水平不斷提升。在制度建設方面，對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的經(jīng)營條件與標準、經(jīng)營考評機制、市場退出機制等方面進行詳細規(guī)范，持續(xù)健全管理制度體系。2020年9月，由財政部等9家機構(gòu)共同發(fā)起設立中國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司，基本功能是分散農(nóng)業(yè)大災風險，同時推動建立并統(tǒng)籌管理國家農(nóng)業(yè)保險大災風險基金，加強農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)信息共享。通過引入農(nóng)業(yè)再保險制度安排，提升了行業(yè)整體風險承受能力。在實施環(huán)節(jié)，聚焦農(nóng)業(yè)保險精準性，提高服務質(zhì)效，將衛(wèi)星遙感、無人機查勘、人工智能定損等技術(shù)應用至投保和理賠環(huán)節(jié)，凸顯科技作用。

保障能力和服務水平顯著提升

這些年來，我國農(nóng)業(yè)保險服務能力顯著增強，成為服務鄉(xiāng)村全面振興不可或缺的重要金融工具。

擴面增品提標持續(xù)推進。構(gòu)建起全方位、多層次的糧食安全風險防護網(wǎng)。承保品種覆蓋面不斷擴容。農(nóng)業(yè)保險主要分為中央財政保費補貼范圍的保險品種和地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種。按照“中央保大宗，地方保特色”的思路，在大宗農(nóng)產(chǎn)品領域，農(nóng)業(yè)保險已實現(xiàn)稻谷、小麥、玉米三大主糧作物全覆蓋。特色農(nóng)產(chǎn)品保險保障體系日臻完善，西藏藏雞、寧夏枸杞等地方特色農(nóng)產(chǎn)品被納入保險保障范疇，有效穩(wěn)定了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營預期。同時，農(nóng)業(yè)保險保障標準持續(xù)提升。2024年起，全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策，兩個險種的保障水平最高可達相應品種產(chǎn)值的80%。2024年以保費規(guī)模/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口測算的農(nóng)業(yè)保險密度超700元/人，有效提升糧食生產(chǎn)積極性。

防災減損能力顯著提升。農(nóng)業(yè)保險作為重要的風險管理工具，從被動風險補償向主動風險管理轉(zhuǎn)型，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全鏈條防災減損中發(fā)揮關(guān)鍵作用。一方面，農(nóng)業(yè)保險已成為農(nóng)業(yè)災后損失補償?shù)闹匾侄巍?024年我國農(nóng)業(yè)保險賠付支出規(guī)模1237.43億元，有效挽回受災農(nóng)戶損失。另一方面，在災后損失補償基礎上，進一步延伸服務鏈條，構(gòu)建事前預防、事中救災、事后減災的全流程風險管理體系，推動農(nóng)業(yè)風險損失減量工作落地見效。以中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司“安心防”風險減量管理平臺為例，通過集成巨災模型、時空大數(shù)據(jù)與遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，搭建起覆蓋臺風、地震等自然災害全生命周期的數(shù)字化風險管理體系，能夠在災害發(fā)生前向農(nóng)戶精準推送預警信息，指導其開展前瞻性防災減災操作。

助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)建設。農(nóng)業(yè)保險通過與其他金融工具協(xié)同聯(lián)動，在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得積極成效。依托自身增信功能，通過“農(nóng)業(yè)保險+融資”模式破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴瓶頸，引導銀行資本精準投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設。以2021年以來中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司在吉林省的實踐為例，圍繞肉牛產(chǎn)業(yè)，在政策性肉牛保險基礎上，以保單為核心紐帶與銀行聯(lián)動推出信貸產(chǎn)品，開展畜禽活體融資業(yè)務，單頭肉?？缮暾堊罡?.6萬元銀行貸款，有效盤活產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)、補齊資金短板。同時，農(nóng)業(yè)保險主動適配一二三產(chǎn)業(yè)融合及多業(yè)態(tài)融合的趨勢，持續(xù)拓展保障邊界，在鞏固傳統(tǒng)種植業(yè)、畜牧業(yè)保險保障的基礎上，逐步向休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流等業(yè)態(tài)延伸。針對不同業(yè)態(tài)的風險特點定制專屬保障方案，完善全產(chǎn)業(yè)鏈風險保障體系。例如，針對休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)覆蓋農(nóng)事體驗的自然災害、意外事故導致的經(jīng)營中斷損失、設施損毀及第三方責任風險的保險產(chǎn)品；聚焦農(nóng)產(chǎn)品加工與冷鏈物流環(huán)節(jié)，為原材料損耗、加工設備故障、冷鏈倉儲溫控失效等風險提供保障，通過全鏈條風險兜底，降低產(chǎn)業(yè)經(jīng)營不確定性，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設。

面臨諸多結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)

當前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展仍面臨諸多結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。極端天氣頻發(fā)多發(fā)，大幅增加農(nóng)業(yè)風險發(fā)生概率與損失程度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向適度規(guī)?；图s化轉(zhuǎn)型，新型經(jīng)營主體發(fā)展壯大帶來多元化風險保障需求，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和服務模式的適配性存在不足。面對大災時，因缺乏風險分攤機制，農(nóng)業(yè)保險公司自身經(jīng)營的穩(wěn)健性面臨考驗。

一是氣候變化加大農(nóng)業(yè)災害風險管理復雜度。當前，全球氣候變暖趨勢仍在發(fā)展，我國也受到影響。2025年我國平均氣溫11.0℃，較常年偏高1.1℃。2025年全年平均高溫日數(shù)達16.5天，南北方均發(fā)生不同程度的階段性旱情，農(nóng)作物受災面積1862.2千公頃。同時，氣象災害發(fā)生頻次呈現(xiàn)明顯上升趨勢，其中洪澇災害、降水相關(guān)的滑坡和泥石流災害、臺風等風暴災害的上升趨勢尤為明顯。氣候變化不僅給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，也加大了基礎設施破壞等多方面風險。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體變化形成新的保險需求。家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生力軍。近年來，我國累計培育家庭農(nóng)場近400萬個，農(nóng)民合作社超200萬家，全國110多萬個經(jīng)營性主體開展農(nóng)業(yè)社會化服務。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)保險提出新的保障需求，但市場上缺乏符合其需求的保險產(chǎn)品。對我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人的調(diào)研顯示，54.65%的受訪者表示近10年有過中斷購買農(nóng)業(yè)保險的行為，當被問及原因時，“保險產(chǎn)品的保障程度太低，獲賠金額少，買不買區(qū)別不大”占比最高，如生豬保險保額大多在800元/頭左右，和2000元/頭左右的養(yǎng)殖成本相差較大。

三是大災風險分散機制尚待完善。面對農(nóng)業(yè)大災風險時，保險公司可依托的風險分散工具主要有兩類，一是保險公司內(nèi)部的大災風險基金，主要來源是歷年部分保費與經(jīng)營盈余積累，二是通過中國農(nóng)業(yè)再保險公司等專業(yè)再保險機構(gòu)開展分保業(yè)務。目前，相關(guān)緊急融資機制等尚未建立，風險分散工具較為有限。加之各工具間缺乏協(xié)同聯(lián)動，未能形成權(quán)責清晰、銜接順暢、運行有序的制度閉環(huán)。一旦缺乏穩(wěn)定的風險轉(zhuǎn)移渠道與賠付支撐載體，保險公司面對大災時極易陷入“災損規(guī)模越大，經(jīng)營賠付壓力越重”的惡性循環(huán)，制約農(nóng)業(yè)風險保障能力的有效發(fā)揮。

推動農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效

近年來，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)跨越式發(fā)展。從規(guī)模來看，我國已躍居全球農(nóng)業(yè)保險大國之列，但從發(fā)展質(zhì)量來看，整體仍呈現(xiàn)“大而不強”的階段性特征。未來，要在優(yōu)化政策設計、提升精細化服務能力和完善農(nóng)業(yè)保險體系等方面持續(xù)發(fā)力，推動農(nóng)業(yè)保險朝著體系更健全、保障更有力、服務更精準的方向升級。

完善農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系。緊扣今年中央一號文件“強化稻谷、小麥、玉米、大豆保險保障，支持發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險”的部署要求，從覆蓋廣度、品種豐富度、保障深度3個重點方向持續(xù)發(fā)力，完善農(nóng)業(yè)保險政策，提高農(nóng)業(yè)保險服務能力。在稻谷、小麥、玉米、大豆等主糧作物實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險全覆蓋的基礎上，推動保障標的向地方特色農(nóng)業(yè)領域延伸拓展，鼓勵各地立足本土資源稟賦，結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，創(chuàng)新開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品等保險產(chǎn)品。推動農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設計從單一關(guān)注生產(chǎn)成本向各類風險精準管理轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建起覆蓋農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、適配多元化風險保障需求的產(chǎn)品體系，將保險責任延伸至自然災害、市場波動、生產(chǎn)者責任等多個維度。推動農(nóng)業(yè)保險從保成本向保收入、保利潤升級，通過提高賠付比例、降低免賠率、延長保障周期等方式，增強保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的補償能力。

提升農(nóng)業(yè)保險服務精準度?？萍际翘嵘r(nóng)業(yè)保險精準投保、精準理賠水平的重要手段。在投保精準化方面，利用衛(wèi)星遙感和無人機等科技手段進行農(nóng)田監(jiān)測，積累歷年該地災害發(fā)生范圍和損失程度等基礎數(shù)據(jù)，為不同類型的投保主體提供“量體裁衣”的保險方案。利用區(qū)塊鏈技術(shù)記錄保險的投保、查勘、理賠全過程，防止數(shù)據(jù)篡改，提升承保的真實性、準確性和及時性。在理賠精準化方面，運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測等技術(shù)手段，替代傳統(tǒng)人工查勘模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)災害損失的快速識別、精準核算。同時，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)業(yè)災害定損賠付標準，明確不同作物、不同災害類型、不同損失程度的賠付核算規(guī)則，實現(xiàn)定損數(shù)據(jù)與理賠系統(tǒng)的實時聯(lián)動。簡化理賠流程、壓縮理賠時效，確保定損結(jié)果公允精準、賠付資金快速直達受損主體，切實提升農(nóng)業(yè)保險理賠的效率與準確性。

健全農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。完善多層次農(nóng)業(yè)大災風險分散管理制度體系，厘清各參與主體的權(quán)責邊界，強化政策性與商業(yè)性風險分散體系的協(xié)同聯(lián)動效應。加快建立國家農(nóng)業(yè)保險大災風險基金與緊急融資制度，進一步強化國家財政對農(nóng)業(yè)巨災風險的責任承擔。理順農(nóng)業(yè)再保險公司的職責，優(yōu)化分保比例、分保費率等關(guān)鍵機制設計，提升再保險風險分散效能。持續(xù)完善保險公司內(nèi)部巨災風險準備金制度，強化稅收優(yōu)惠等政策激勵，引導保險公司穩(wěn)步積累巨災風險準備金。探索依托資本市場開展農(nóng)業(yè)大災風險分散實踐，借鑒國際巨災債券、農(nóng)業(yè)風險證券化等成熟經(jīng)驗，創(chuàng)新風險分散工具。構(gòu)建起多主體協(xié)同參與、多工具聯(lián)動發(fā)力的多層次農(nóng)業(yè)保險大災風險分散體系。

注重農(nóng)業(yè)保險基礎設施建設。關(guān)注農(nóng)業(yè)保險線下基層服務網(wǎng)絡建設，強化協(xié)保員隊伍專業(yè)化培訓，加大對基層服務網(wǎng)絡的資源傾斜力度，破解農(nóng)業(yè)保險服務“最后一公里”問題。保險公司可與銀行設立的村級金融服務站聯(lián)合，將農(nóng)業(yè)保險融入支付結(jié)算等銀行金融服務，為農(nóng)戶提供“三農(nóng)”綜合化金融服務。同步推進農(nóng)業(yè)風險管理線上綜合信息平臺搭建，以全國農(nóng)業(yè)保險信息管理平臺為依托，構(gòu)建國家級農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，深度挖掘數(shù)據(jù)要素價值，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)與相關(guān)涉農(nóng)部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用，既為國家防災減災救災工作提供精準數(shù)據(jù)支撐，也賦能農(nóng)業(yè)保險精準定價、承保與理賠，提升農(nóng)業(yè)保險服務質(zhì)效。（任金政 何婧 辛賢）